袋井市の非線引き都市計画｜市街化調整区域がない区域で、何が土地を規律しているか

袋井市の土地について相談を受けるとき、最初に確かめることがあります。袋井市に市街化調整区域はありません。隣の磐田市には市街化区域と市街化調整区域の区分があるため、同じ感覚で袋井市の土地を考えると、話の組み立てから狂います。この取り違えは、売主の側にも買主の側にも起こります。

本稿は、袋井市を含む都市計画区域に区域区分が置かれていないことを公表資料で確かめ、では線引きの代わりに何が土地の使い方を決めているのかを、都市計画法の条文にさかのぼって整理します。区域区分がないことは、規制がないことを意味しません。効いている条文が別のところにある、というだけです¹。

順に、三つのことを見ます。区域区分が置かれていないという事実と、条文がその判断をどう扱っているか。線引きの無い区域で実際に働いている規定が、8条・12条の4・29条・33条・41条・58条の2のどこに散らばっているか。そして、その散らばりが売却の日程のどこに現れるか。

1. 中遠広域都市計画区域に区域区分がないという事実

先に、都市計画区域という枠が誰の手で決まるのかを確かめておきます。都市計画法5条1項は、一体の都市として総合的に整備し、開発し、及び保全する必要がある区域を都道府県が都市計画区域として指定するものとし、必要があるときは当該市町村の区域外にわたり指定することができるとしています。市町の境界と都市計画区域の境界が一致しないことを、条文のほうが先に予定しているわけです。

静岡県が定める中遠広域都市計画の都市計画区域の整備、開発及び保全の方針は、区域区分の決定の有無について「本都市計画に区域区分を定めない。」と書いています。同じ資料は、本区域が「袋井市及び森町の１市１町で構成されている」とも書いています。市の境で切れず、隣の森町まで含んだひとつの区域として扱われている、ということです。

定めないとした根拠も併記されています。区域全体の市街化圧力が高いとはいえないこと。現行の用途地域内で市街地開発事業や工業地の整備が計画的に実施されていることから、低密度な市街地が形成される可能性は低いこと。市街地周辺部の平坦地はそのほとんどが農業振興地域における農用地区域に指定され、土地利用に対する規制が図られていること。丘陵地が市街地に近接しており、都市的土地利用の拡大には地形上の制約があること。以上から区域区分制度の導入は行わない、という書き方です。

注目したいのは、抑制の役割を別の制度が担っているという説明の立て方です。農用地区域があり、地形の制約があるから、線を引かなくても市街地は散らばりにくい。裏返せば、袋井市で土地の使い方を確かめるには、都市計画法の中だけを見ていては足りません。

条文の側も、線を引くことを原則とはしていません。7条1項は本文で「定めることができる」と書き、ただし書で「次に掲げる都市計画区域については、区域区分を定めるものとする」として、四つの類型を挙げています²。

四つを並べて読むと、条文が線引きを求めているのは大都市圏だと分かります。中遠広域都市計画区域で線が引かれていないのは、例外的な扱いを受けているからではなく、条文の原則どおりの姿だということになります。

同じ資料は、地区ごとの方針も書き分けています。袋井市北部の上山梨地区や東部の上石野地区などについては、地区計画制度の適正な運用により良好な戸建て住宅を中心とした住宅地を配置するとし、田原地区や岡崎地区などの集落地域については、地区計画制度を活用して自然環境と調和した土地利用を図るとしています。線を一本引いて内と外を分けるのではなく、地区ごとに描いていく組み立てです。

2. 線引きの代わりに置かれている条文

ここからは条文を順に読みます。まず7条です。

2項と3項は、区域区分が定められた場合にそれぞれの区域が何であるかを述べた規定です。区域区分が置かれていなければ、この二つの定義が働く場面はありません。市街化を抑制すべき区域という枠が、そもそも存在しないということです。

では区域区分のない都市計画区域で何が働くのか。中心にあるのは地域地区です。

1号の用途地域が、建築物の用途と規模の枠を決めます。2号の2の特定用途制限地域は、用途地域が定められていない土地の区域について、制限すべき特定の建築物等の用途の概要を都市計画に定める仕組みです（同条3項2号ニ）。線を引く代わりに、地域地区で描き分ける組み立てです。

この特定用途制限地域の定義には、読み落としやすい括弧が入っています。9条は、これを「用途地域が定められていない土地の区域（市街化調整区域を除く。）内において」定める地域とします。市街化調整区域が明文で除かれている。裏返せばこの地域地区は、区域区分のない都市計画区域と準都市計画区域のために置かれた道具だということになります。

もうひとつが地区計画等です。12条の4第1項は、都市計画区域について地区計画等を定めることができるとし、同条2項は種類・名称・位置・区域を都市計画に定めるものとしています。続く12条の5第1項は、地区計画を定められる土地の区域として、1号の「用途地域が定められている土地の区域」と並べて、2号で「用途地域が定められていない土地の区域」のうち一定のものを挙げています。ここでも、用途地域の外が空白として扱われていないことが分かります。

地区計画が定められると、その区域の中で何かをするときに手続が発生します。

誰に出す書面かを見ます。宛先は市町村長で、知事ではありません。期限は着手日の三十日前です。袋井市も、地区計画の一覧を公表したうえで、該当地区内で一定の行為をする場合は着手の30日前までに届出が要ると案内しています³。3項の勧告は許可ではありませんが、設計の変更を求められれば日程は動きます。

開発行為の許可も見ておきます。29条1項1号は、市街化区域、区域区分が定められていない都市計画区域、準都市計画区域内で行う開発行為のうち、政令で定める規模未満のものを許可の対象から外しています。非線引きの都市計画区域は、この点で市街化区域と同じ側に置かれています。

ただし、規模を超えて許可の対象になったときの基準を読むと、話は単純ではなくなります。33条1項1号は、予定建築物等の用途が用途の制限に適合していることを求め、イで用途地域等が定められている場合を、ロで定められていない場合を分けています。ロは、建築基準法48条14項などによる用途の制限を挙げています。用途地域の外にも、適合を見られる基準が置かれているということです⁴。

ここで、条文が袋井市に及ばない部分も並べておきます。34条は「前条の規定にかかわらず、市街化調整区域に係る開発行為については」と書き出し、各号のいずれかに該当すると認める場合でなければ知事は開発許可をしてはならないと定めます。43条は、市街化調整区域のうち開発許可を受けた区域以外の区域内で建築物を新築するには知事の許可を要するとします。いずれも主語が市街化調整区域です。磐田市の調整区域で真っ先に問題になる34条が、袋井市では出てこない。この差が、買い手の探し方の差になります。

逆に、用途地域の無い区域を名指しした規定もあります。41条1項は、用途地域の定められていない土地の区域における開発行為について開発許可をする場合に必要があると認めるときは、知事が建築物の建蔽率、高さ、壁面の位置その他の制限を定めることができるとし、2項は、その制限に違反して建築してはならないと定めます。用途地域が無くても、開発許可を経た土地には制限が付いていることがあるということです⁵。

3. 売り出す前に、どこを確かめるか

以上を踏まえると、袋井市の土地で調べる順序は磐田市とは変わります。第一に用途地域の内か外か。第二に地区計画の区域に入っているか。第三に立地適正化計画の誘導区域との関係です。袋井市は、立地適正化計画で居住誘導区域と都市機能誘導区域を設定しており、誘導区域外で開発行為や建築行為を行う際に市への届出が必要となる場合があると案内しています。

ここで気をつけたいのは、区域区分がないことを「制限が緩い」と読み替えないことです。用途地域の外に地区計画が定められていれば、そこには固有の制限があります。期限のある売却では、この確認を売り出しの前に済ませておくかどうかが、そのまま日数の差になります。市町ごとの論点は対応エリアに、段階ごとの残り時間の性質は今どこにいるかに整理しました。

この確認は、いずれ書面の形で表に出てきます。宅地建物取引業法35条1項は、契約が成立するまでの間に宅地建物取引士をして一定の事項を書面で説明させなければならないと定め、その2号に「都市計画法、建築基準法その他の法令に基づく制限で契約内容の別に応じて政令で定めるものに関する事項の概要」を挙げています。用途地域も、地区計画も、最後は買主に説明される項目です。売主の側が先に確かめておけるのは、まさにこの範囲だということになります⁶。

時間で切ると、順序の意味がはっきりします。売り出してから区域の別が分かり、そこから三十日を数えはじめるのと、売り出す前に済ませておくのとでは、決済までの暦が一か月ぶん違ってきます。任意売却では、この一か月が債権者との調整の幅そのものになることがあります。ほかにどのような手が並んでいるかは任意売却以外の選択肢にまとめました。

• 中遠広域都市計画区域に区域区分はない
• 働いているのは8条と12条の4の側
• 用途地域の外でも制限がないとは限らない
• 地区計画の区域では着手の三十日前に届出